Esfera pública y procesos de abogacía en el área de la alimentación y actividad física

Luis Fernando Gómez MD MPH

Ponencia presentada en el seminario “El papel de los productos ultra-procesados en la obesidad”, llevado a cabo el 28 y 29 de marzo de 2014 en Bogotá, bajo la coordinación de FUNCOBES, Universidad Javeriana, Universidad de Sao Paulo, Universidad Nacional y Universidad del Rosario.

“No hay que ser Gandhi, Martin Luther King, Nelson Mandela o Desmond Tutu para reconocer que tenemos fines o prioridades que difieren de la búsqueda solitaria de nuestro propio bienestar” (Amartya Sen)

Compartiré con la audiencia un breve ensayo que he preparado para esta ponencia y que es el resultado diversas lecturas y múltiples discusiones que he llevado a cabo en los últimos 4 años. Me he nutrido del pensamiento de varios autores que abordan el tema de la democracia deliberativa. Así mismo, han sido invaluables los aportes y aclaraciones de varias personas que son estudiosas de los temas que trataré en los siguientes minutos.
Antes de seguir adelante, deseo expresar que no tengo ningún tipo de conflicto de intereses y que mis posturas son personales.
Las políticas públicas saludables son una de las mayores aspiraciones en salud pública, debido a que tienen la posibilidad de tener efectos a una escala poblacional y en una dimensión temporal de mediano o largo plazo. Si bien existen diversos enfoques que permiten entender que es una política pública saludable, esta puede ser asumida como un conjunto de acciones dirigidas a enfrentar inequidades sociales estrechamente vinculadas con la salud y el bienestar humano y que van más allá de las acciones de los servicios de salud (Fafard 2008, Milio 2001).
A pesar de los beneficios que tienen las políticas públicas saludables vinculadas con la promoción de una alimentación saludable, algunos sectores de la industria de alimentos se oponen abierta o veladamente a ellas, por considerar que van en contravía de sus intereses económicos. En algunos casos esta oposición es sutil pero devastadoramente efectiva, debido a que estos sectores pueden tener una gran capacidad de tener influencia en decisiones públicas (De Vogli 2014).
En esta exposición pondré en consideración varios enfoques teóricos de abogacía en salud pública, en el contexto de la promoción de políticas públicas saludables en el área de la alimentación y actividad física. Para tal propósito, enfocaré mi análisis en una política pública saludable que considero de gran prioridad en América Latina: limitar el márquetin y publicidad de alimentos y bebidas ultra-procesados en la población infantil.
En el contexto de los procesos de globalización y apertura de mercados de bienes y flujos financieros ocurridos en los últimos 25 años, se han observado cambios profundos en los patrones de alimentación en la población latinoamericana, caracterizados por un incremento sin precedentes en la venta y consumo de alimentos y bebidas ultra-procesados, los cuales están relacionados con un mayor riesgo de obesidad, diabetes mellitus y otras condiciones crónicas no transmisibles (Monteiro et al 2013; Mallarino et al, 2014).
El mercadeo y la publicidad de la industria de productos ultra-procesados han jugado un papel destacado en la aparición de estos problemas de salud. Preocupa especialmente, como este sector de la industria ha enfocado sus esfuerzos en promocionar sus productos en la población infantil, utilizando múltiples estrategias y canales que incluyen comerciales televisivos, incentivos a través de obsequios, “advert games” y engañosas campañas de promoción de la actividad física, entre otros (McGinnis JM, 2006; Mallarino et al, 2014). Existe suficiente evidencia que muestra los fuertes vínculos que existen entre las estrategias de márquetin y publicidad y la modificación en los patrones de alimentación en la población infantil (McGinnis JM, 2006; Mallarino et al, 2014).
En el año 2009 tuvimos la oportunidad, con otros colegas, de abogar por la inclusión de medidas que regularan el márquetin y publicidad de alimentos y bebidas en la población infantil colombiana, en el marco del proyecto legislativo que sería la futura ley 1355 de 2009. En un momento inicial nuestra satisfacción fue grande al ver incluido el artículo 12, que daba instrucciones precisas al Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos (INVIMA) para que tomara medidas al respecto. Han pasado más de 4 años desde la promulgación de esta ley y el efecto que esta ha tenido en el márquetin y publicidad ha sido prácticamente nulo. Así, en el caso concreto de la publicidad televisiva, un estudio piloto realizado el pasado mes de noviembre de 2013, encontró que el 98% de los alimentos y bebidas publicitados en franja infantil de los dos principales canales nacionales tenían altos contenidos de azucares agregados y 89% lo eran para sal (Tello D et al, 2013).
Me referiré ahora a algunas concepciones teóricas en procesos de abogacía política. Bajo una concepción tecnocrática de la salud pública, se asume que es necesario tener un profundo conocimiento de los acuerdos políticos y organizacionales involucrados en las tomas de decisiones. Este abordaje destaca la importancia de la transferencia del conocimiento, dirigida a convencer a los legisladores y tomadores de decisiones acerca de la necesidad de tomar medidas o generar regulaciones, independiente del apoyo que estas puedan tener en diferentes grupos sociales (De Leeuw et al 2011).
Otras aproximaciones están soportadas en modelos heurísticos que identifican etapas sucesivas en los procesos políticos y que permiten desagregarlas en unidades manejables. Sin embargo, estos enfoques tienen una concepción lineal y tienden a sobre-simplificar los procesos políticos; adicionalmente, no permiten identificar los factores estructurales que los explican (De Leeuw et al 2011).
Dentro de los enfoques teóricos que se han propuesto para superar estas limitaciones, el Marco de Coalición para la Abogacía (denominado en inglés como Advocacy Coalition Framework) ha tenido un reconocimiento especial, debido a que ha sido evaluada empíricamente y tiene en cuenta la complejidad de los procesos políticos. Sin embargo, ha recibido críticas en dos aspectos básicos: a) en primer término, se asume que los procesos de abogacía política están separados en diferentes subsistemas que funcionan de manera estable y operan en forma independiente y bajo su propia lógica interna; y b) por otra parte, este enfoque supone que los tomadores de decisiones están siempre dispuestos a orientar sus acciones, a partir de argumentos razonables y tienen la intención de resolver los problemas públicos (Jenkins-Smith HC, Sabatier PA, 2003).
Todos los abordajes hasta aquí propuestos asumen además, que las regulaciones gubernamentales son acatadas por las personas una vez comienzan a ser vigentes. Esta visión hegemónica de democracia concibe el poder político solo a través de instituciones que median las relaciones entre el estado, las personas y los agentes privados (Feres Faria C 2000).
Desde mi perspectiva, los procesos políticos que llevaron a la promulgación de la ley 1355 estuvieron orientados por estos enfoques. Se dieron algunas consultas y discusiones entre grupos académicos y sectores privados pero, de acuerdo a mi conocimiento, amplios sectores de la sociedad civil, seguramente los más importantes, estuvieron completamente ausentes de la discusión. Deseo aclarar que esta reflexión es una autocrítica. Cuando tuvimos la oportunidad de discutir la ley, tenía el profundo convencimiento de que la evidencia científica y la existencia de grupos de coalición que la favorecían, eran los aspectos más importantes en procesos de abogacía. Sigo pensando que son relevantes, pero considero en este momento que los entendimientos comunicativos son fundamentales para que una política tenga legitimidad social.
En una dirección contraria a la expuesta, las teorías de democracia deliberativa proponen que los procesos de decisión gubernamentales deben estar soportados por amplias discusiones sociales, llevadas a cabo en diferentes ámbitos de la vida de las personas (Feres Faria C 2000). En este sentido, el sociólogo alemán Jürgen Habermas es uno de los teóricos más destacados de la democracia deliberativa y entiende las sociedades, simultáneamente, como mundo de la vida y sistema (Habermas 2002).
El mundo de la vida es conceptualizado como el horizonte de entendimiento en el cual las personas logran acuerdos o discuten acerca de asuntos que son de interés común y comprenden, por ejemplo: las conversaciones familiares, la vida política que tienen las personas fuera de los partidos oficialmente institucionalizados, los grupos de activistas o las organizaciones voluntarias, entre muchos otros. En el mundo de la vida las personas pueden criticar y expresar sus disentimientos y tienen la posibilidad de lograr un acuerdo (Habermas 2002). En resumen, el mundo de la vida está constituido por una tupida red de acciones comunicativas que sobrepasan espacios geográficos y periodos históricos (Habermas 1998).
De acuerdo a Habermas, los imperativos del sistema expresados a través de poder y dinero afectan negativamente los procesos comunicativos, distorsionando la información dada por medios masivos de comunicación y afectando la reproducción del mundo de la vida. Esta colonización del mundo de la vida destruye formas tradicionales de solidaridad, asumiendo a los seres humanos como individuos atomizados o actores solitarios que solo actúan por sus propios intereses y que pueden utilizar sus derechos subjetivos en contra de otros (Habermas 2002; Wax T 2014). Se asume así, que los asuntos prácticos acerca del bienestar de las personas, solo deben ser resueltos por una elite tecnocrática; eliminado la necesidad de discusiones públicas y de esta manera, despolitizando a la población.
Voy a dar algunos ejemplos de cómo el mundo de la vida, expresada a través de esferas públicas informales, se ha manifestado en algunas experiencias vinculadas con la promoción de la actividad física y alimentación saludable. Dado el alcance y duración de mi ponencia, la descripción de estos ejemplos será muy breve. En primer lugar, después de la segunda guerra mundial, al igual que en el resto de Europa, las ciudades holandesas comenzaron a tener un creciente proceso de motorización urbana y se demolieron edificaciones históricas, con el fin de darle espacio a avenidas y a calles más amplias que pudieran satisfacer la creciente demanda de automóviles. Como consecuencia, los peatones y los usuarios de bicicleta comenzaron a ser desplazados y la mortalidad por accidentes de tránsito se incrementó dramáticamente. Fueron especialmente, las muertes de varios niños y niñas ocurridos en accidentes de tránsito lo que generó la mayor indignación ciudadana. Cientos de miles de holandeses comenzaron a manifestarse de una manera pacífica en las calles, exigiéndole al gobierno políticas públicas que privilegiaran el transporte activo. Las discusiones ciudadanas fueron numerosas y la sociedad holandesa logró acuerdos significativos acerca de cómo querían orientar su desarrollo urbano. El resto de la historia es bien conocido: las ciudades holandesas son un modelo de desarrollo sostenible (Cycling in the Netherlands. 2012).
En diciembre de 1974 un grupo de bici-usuarios llevaron a cabo una manifestación pacífica en dos importantes calles bogotanas, expresando su inconformismo por la falta de espacios públicos para el uso de la bicicleta. Posteriormente, la iniciativa fue institucionalizada y logró inspirar múltiples programas en América Latina, propiciando discusiones ciudadanas que han permitido reconfigurar la manera como entendemos las ciudades (Sarmiento et al, 2010).
Así mismo, diversos actores de la Universidad Javeriana de Bogotá, entre ellos el Programa de Universidad Saludable, lograron impulsar la construcción de bebederos de agua en varios sitios del campus; iniciativa que desde mi perspectiva, tiene un poderoso valor simbólico y que podría ser adoptado por otras instituciones educativas (Castellanos LA, Forero J, 2014).
Deben ser números los ejemplos en América Latina de grupos de personas que han logrado coordinar acciones locales concretas en el área de alimentación y actividad física, después de haber llevado a cabo procesos deliberativos. El reto desde las teorías de democracia deliberativa, es conectar estas numerosas audiencias a procesos de abogacía que tengan impacto en políticas nacionales o en acuerdos regionales entre países. Para este propósito es necesario vincular los procesos deliberativos formales que se adelantan en los parlamentos de los países, con las múltiples deliberaciones no institucionalizadas que se llevan a cabo permanente en el mundo de la vida. Este es un gran reto en democracias en las que una importante proporción de ciudadanos, no se siente representada en los órganos legislativos del estado.
Me referiré ahora, a algunas condiciones que, de acuerdo Habermas deben orientar la ética discursiva y mencionaré algunos ejemplos concretos de su aplicación en las agendas de promoción de actividad física y alimentación (Habermas 2002).
En primer término, se propone que los actores que deliberan deben expresar las posturas que honestamente tienen acerca, en este caso, de restringir o no el mercadeo y publicidad dirigida a la población infantil. Bajo este escenario, es deseable que, tal como ya es tradición en muchos foros de control de tabaco, los participantes declaren sus potenciales conflictos de intereses. La no declaración de conflictos de intereses puede generar serías distorsiones en los procesos comunicativos y podría ser utilizado por las grandes corporaciones para influenciar las percepciones que tienen las personas acerca del tema. Esta distorsión de los procesos comunicativos también se presenta cuando algunas sociedades científicas que reciben apoyo económico de la industria, brindan el aval a supuestos alimentos y bebidas saludables, situación que es utilizada por la industria como una estrategia para promocionar la venta de sus productos.
Por otra parte, los participantes que libremente participan en un dialogo deliberativo deben expresar sus posturas, asumiendo que es legitimo recibir críticas debidamente argumentadas. En otras palabras, toda argumentación que pretenda contribuir a un acuerdo comunicativo es susceptible de crítica por parte de otros actores. Los participantes pueden tener un alto convencimiento acerca de la conveniencia de restringir o no el mercadeo y publicidad, pero deben asumir una posición no dogmática, intentando juzgar que tan razonables son otras posturas. Esto no significa de ningún modo, forzar consensos que lleven a acuerdos irrelevantes para la salud pública. Las experiencias en el área de control de tabaco, sugieren que las deliberaciones abiertas y sin ningún tipo de coacciones, alrededor de la conveniencia, por ejemplo, de implementar espacios 100% libres de humo, han permitido legitimar socialmente este tipo de políticas que tienen un importante impacto en la salud poblacional (Sebrié EM 2008).
Otro principio deseable de la ética del discurso es la rectitud normativa, en el sentido de que las deliberaciones deben darse en un espacio que permita la formulación de diferentes posturas, sin señalamientos que vulneren la dignidad de las personas.
A partir de los aspectos señalados deseo plantear las siguientes reflexiones finales. En primer lugar, el pensamiento habermasiano y las teorías de democracia deliberativa ofrecen un potencial explicativo, que puede orientar acciones de abogacía en las áreas de promoción de actividad física y alimentación. No son suficientes los espacios deliberativos de carácter formal que se llevan a cabo en los órganos legislativos, sino que deben estar acompañados de la una vibrante esfera pública informal con múltiples audiencias, que permitan generar acciones de abogacía concertadas y que deriven en políticas públicas en el área. Surge en este contexto la necesidad desde la salud pública de documentar con mayor profundidad, iniciativas ciudadanas relacionadas con alimentación y actividad física en el contexto de América Latina. Es autoevidente, pero importante enfatizar que estas iniciativas no son hechos naturales, sino que obedecen a entendimientos comunicativos que es fundamental describir y entender.
En segundo término, considero que la industria de ultra-procesados y los sectores que la representan, difícilmente pueden participar en entendimientos comunicativos. Esta situación aplica igualmente a la industria automotriz y al sector inmobiliario, en lo que respecta a las agendas de transporte y recreación activa. Las razones son claras a partir de lo que plantea Habermas: a) esta industria no hace parte de la esfera pública ciudadana, b) por otra parte, sus intereses económicos les impide estar abiertos a los argumentos que se puedan plantear en su contra y c) finalmente, sus representantes, defienden posturas institucionales y nunca o casi nunca las propias. Un alto ejecutivo de una industria de gaseosas podría estar de acuerdo, en el ámbito de su esfera privada, acerca de la necesidad de regular la publicidad de alimentos y bebidas dirigidas a la población infantil, pero será muy difícil que exprese su posición personal en un debate público. Esta ausencia de lo que denomina Habermas, como veracidad expresiva (es decir: comunicar lo que honestamente se piensa), limita en forma importante la participación de los representantes de la industria en deliberaciones relacionadas con políticas públicas saludables. Es por eso que su papel, desde la perspectiva de la democracia deliberativa, es acatar lo que una sociedad democráticamente decide a través de sus diálogos públicos y que se deben expresar finalmente, en un marco legal (Habermas 1998).

Referencias

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